法治视角下的参政党民主监督职能研究
发布时间：2017-12-11 09:48:44
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作者： 吴克汀
党际互相监督是世界各国政党政治重要的理念设计和制度安排,其中参政党对执政党的监督是政党监督的核心。参政党的民主监督，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，是共产党和民主党派实行合作的主要方式，也是我国政治运行程序中的重要环节，在我国政治生活中具有独特的优势和作用。参政党的民主监督，必然建立在一定的法律制度与政党体制之下；新时期，如何在中国特色社会主义法律体系当中，在“依法治国”视角之下，在推进“四个全面”战略布局内涵之内，深入分析我国政党制度的结构形态和内在特征，更加明晰参政党民主监督的定位与原则，改革和完善中国共产党的领导方式和执政方式，为参政党民主监督提供更加广阔的政治空间与战略思维，更全面的强化民主党派的参政党意识,提高民主监督的主体水平，完善民主监督的运行机制，实现民主监督的制度化、规范化和法治化，是扩大我国民主政治建设成果的重要课题。
一、完善宪法体系下的参政党民主监督职能
《中共中央关于加强党的执政能力的决定》提出要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”参政党的民主监督职能同样也肩负着重要的使命，其监督水平和监督能力必须跟上时代的要求，才能不断促进我国政治文明的发展。对此可以采取以下方式来完善宪法体系下的参政党民主监督职能：
一是提高对参政党民主监督重要性的认识，在政治体制中更加明确参政党民主监督的职能。不仅要在国家治理的权力结构改革中重视参政党作用的进一步发挥，真正从权力格局、权力关系的角度来促进监督和制约功能的发展。而且还要保障参政党履行民主监督的权利。不论民主监督的意见正确与否，民主党派进行民主监督的权利始终都应予以保障。
二是在政治参与方面扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程度。既要适当扩大民主党派的参政权和司法权。民主党派作为参政党，它接受共产党的领导，而且和共产党一起参与管理国家大事。因此，由民主党派在各级政府和司法机关中担任一定数量的职务是理所当然的。应当更好地坚持举荐民主党派成员担任各级政府及司法机关领导职务的做法。更要扩大参政党的知情范围，扩大参政党对政治生活的参与程度。
三是建立一套行之有效、有章可循、有章必循的民主监督操作办法，通过民主监督具体的制度和程序。不仅立足我国现有政治体制，根据宪法、法律和各参政党章程规定要求，建立可操作性强的民主监督工作程序，使这些程序贯穿于民主监督工作的全过程。而且使沟通、反馈、奖励、评估、保障等机制在民主监督的程序中有所体现。
四是参政党联合发挥民主监督集体性作用方面，把参政党民主监督与社会监督体系中的其他监督相结合，发挥监督的合力作用。参政党的民主监督要与党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督等相联系，发挥综合效应，使柔性监督与刚性监督相融合。还要扩大对参政党民主监督过程和效果的宣传，增强其社会影响力。当然参政党自身也要充分利用自己的党刊和宣传言论阵地，增强监督的效果。
五是从参政党自身建设上下工夫，给参政党民主监督创造一个好的环境和条件，支持参政党民主监督的实施。为此，需要对民主党派的自身建设做出一些制度性的规定。既要加强民主党派的组织建设。其中尤为重要的是，要有计划地积极发展新成员，壮大力量，扩大本组织在本界别的代表性，又要注意新成员的业务能力、政治素养、社会影响和代表性等方面的考察，保证监督队伍的质量。又要在组织内部形成一套上下紧密联系的监督制度。与此同时，各民主党派中央和省委会还应设立民主监督委员会，专门负责本党派民主监督的组织、领导工作，即系统受理党派成员与社会上的举报;受理和审查民主党派内部各级组织及成员的违纪案件;在党派内部进行旨在提高民主监督意识的教育和遵纪守法的教育。还要加强民主党派的思想建设，教育和引导广大参政党成员坚持学习，不断提高政治觉悟和理论素养，使民主党派在长期革命实践中所形成的坚持爱国主义和社会主义、坚持接受中国共产党的领导和坚持自我教育的优良传统能够代代相传。
二、深化参政党民主监督职能的法治内涵
共产党领导下的多党合作和政治协商制度作为我国社会主义政治架构的重要组成部分，理应成为全面推进依法治国的重要力量。中国共产党十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署以及其后制定的《法治政府建设实施纲要( 2015～2020年)》，对于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大现实意义和深远历史意义。换言之民主党派作为参政党是推动依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要方面，具有不可替代的独特优势和作用。参政党不仅要对民主监督有较深刻的认识，而且在思想作风、理论素养、工作经验等方面也应达到一定的水平。既要勇于监督，又要善于监督。参政党深化民主监督职能必须包含以下两方面法治的内涵：
一是深化民主监督成为法治重要条件和形式的含义。改革开放以来,中国共产党总结了过去的经验和教训,适时地提出和实践着依法治国的政治发展方略。确立宪政是法治的关键，宪政的核心是对权力的限制和对公民权利的保护，法治的内在机理就蕴涵着对权力的约束。因此在政治体制层面必然需要更多地体现政治参与,尤其需要超然于权力之外的民主党派利用自身的优势和特点,发挥民主监督的职能。民主监督作为民主党派参政议政的重要方式,是我国多党合作赖以存在和发展的基本条件和重要体现。立法参与也是民主监督的重要形式，自2008年以来，最高法、最高检分别主持召开各民主党派中央领导或相关人员参加的座谈会共计10多次，听取各民主党派对司法工作的意见建议，起到了很好的效果。各级法院、检察院聘请民主党派成员、无党派人士担任特约人员，成为发挥民主党派民主监督作用的重要措施，更为民主党派以民主监督方式推动依法治国目标的实现创造了条件。充分挖掘参政党在民主立法、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面的政治协商、民主监督和参政议政作用，并积极探寻其有效实现路径，不仅有助于全面推进依法治国战略的有效实施，开辟中国特色民主法治建设道路，推进国家治理体系和治理能力的现代化，而且有助于为其他国家完善治理体系提供借鉴，推进人类政治文明的多样化发展。
二是深化法治为民主监督职能发挥提供保障的作用。法律对民主监督的保障作用主要体现在确立法律的最高权威,并明确监督主体的法律地位、职权,使监督主体具有权威性,从而使他们能够有效运用法律武器,以法律的权威制约监督对象的权力。法治为民主监督职能发挥提供保障的作用具体现在：一是保障监督行为的准确性。民主监督的主要任务和功能之一就是揭露、制止权力运行过程中发生的违法乱纪现象以严肃法纪。因此,监督对象在行使权力过程中有无违法乱纪现象,违法乱纪的性质、程度如何,就是监督主体实施监督的依据和出发点。法律提供了是与非、罪与非罪、合法与非法的辨别标准,提供了对错误性质、程度的评判方法,提供了惩戒、处置的标准。有法可依,依法监督,才能减少监督的随意性、盲目性,才能保证监督的准确性、权威性、有效性。二是保障监督行为的权威性。参政党通过参与各级人大集中组织的专项执法检查活动；参加各级人大常委会或专门委员会,听取审议执法报告,对执法情况进行讨论；通过各级人大组织的视察活动对法律的实施进行经常性监督;以议案的形式对法律的实施进行规范性监督和在检察院、法院和政府行政执法部门、监察部门担当一定领导职务的成员,对宪法和法律实施进行有效的职责监督;等等监督行为本身代表了权威性。
三是保障监督行为按程序化进行。民主监督是现代法治国家的一种经常性行为。而今的问题不是要不要开展监督,而是怎样才能使监督更有效率。要使监督机制的运行富有活力,从而提高监督的效率,固然需要作出多方面的努力,诸如明确划分不同监督机构的职责权限,协调好不同机构之间的关系,形成既有分工又有协作的和谐关系,等等,都是提高监督效率的有效途径。
三、提高参政党民主监督的法治能力
近年来，中共中央对参政党的民主监督越来越重视，参政党的民主监督在政治生活中发挥着越来越重要的作用。法治能力建设是一个与依法治国相伴相随的长期过程，不可能毕其功于一役，也不可能一蹴而就。民主党派在加强自身的思想建设、组织建设和制度建设,提高成员的整体素质的同时，要按照德才兼备原则和干部“四化”方针,抓好培养具有较强政治素质、业务素质和较大社会影响力的民主党派新一代代表人物和后备干部;积极配合组织、统战、司法等相关部门做好联系沟通和服务工作,通过加强教育、铺设台阶、安排工作等培养措施,把符合任职条件的民主党派成员及时选配到政府或司法机关领导岗位,或推荐担任各类特约员等,使更多的具有法治思维的新成员成为能够与中共亲密合作的代表人物，也是发挥民主党派在依法治国中的作用的重要保证。
中国共产党和各民主党派在长期多党合作实践中积累了民主监督的宝贵经验，民主监督的范围在不断扩大，民主监督的形式在不断丰富，民主监督的制度在不断完善，民主监督的成效在不断显现，参政党民主监督早已成为我国政党制度的重要组成部分，已成为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，是社会主义监督体系的重要组成部分。在法治的视角之下，坚定参政党民主监督必须在中国共产党领导下实行，彰显和扩大民主监督的法律特性，完善宪法体系下的参政党民主监督职能，深化参政党民主监督的政治内涵，提高参政党民主监督的法律能力，必将极大促进我国政党制度的鲜活生命力！参政党要履行好民主监督，应当从以下几个方面不断加强自身民主监督法治能力建设：
一是在民主监督中主动守法。法律就是秩序，有良好的法律才有良好的秩序。参政党在履职过程中要扑下身子，躬身实践，凡是想问题、做决策、办事情，第一原则就是按照宪法法律和法规办事；有明确规定的，遵照规定办，没有明确规定的，按照法治原则办，带头做守法的模范和表率，严格遵守法律法规维护法治秩序。
二是在民主监督中积极学法。参政党在履行民主监督职能时，要认真学习宪法法律和法规，全面深入掌握宪法法律和法规的重点要点，掌握履行职责所必需的法律知识，把学习宪法法律和法规作为有效履行民主监督职能的必修课，全面提高自身的法治素质。
三是在民主监督中加强用法。参政党要利用法治思维与法治方式，主动适应法治发展需要，增强自身使命感和责任感，牢固树立并坚持法治思维理念，提高法治思维水平，加深对法治的认识，为营造良好的法制环境、助力法治中国建设发挥积极作用。中共十八届四中全会对法治观念、法治精神、法治意识、法治思维都提出了明确要求。参政党要努力坚持支持立法、监督执法、支持司法。参政党在履行民主监督职能的实践中，要积极为国家和地方政府出台、修订法律法规、条例规章等建言献策。
四是在民主监督中尊崇尚法。法治理念法治精神是法治的灵魂，涉及法治建设走什么道路、把握什么原则、朝着什么方向前进等基本问题，参政党必须紧紧绷住这根弦，始终坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。在学习掌握宪法法律和党内法规的重点要点之后，自觉树立社会主义法治理念、法治信仰，自觉弘扬社会主义法治精神，将其内化于心、外化于行。
纵观中国法治建设和参政党民主监督制度建设的发展进程，可以发现法治建设的前行有助于参政党民主监督地位的确立以及职能、体系、机制等的健全;而参政党民主监督制度、机制的完善也丰富了法治建设的内容和成果。当前我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，党的十八届四中全会对建设法治政府提出了新的要求。保证参政党对执政的中国共产党有效的民主监督，必将成为新时期完善我国政党政治制度的重要内容和前瞻性课题。
（作者系民建宁波市北仑区基层委员会副主委、浙江海泰律师事务所执行主任。本文获2017年度省委会理论研究优秀课题成果一等奖。本文有删节。）
一、完善宪法体系下的参政党民主监督职能
《中共中央关于加强党的执政能力的决定》提出要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”参政党的民主监督职能同样也肩负着重要的使命，其监督水平和监督能力必须跟上时代的要求，才能不断促进我国政治文明的发展。对此可以采取以下方式来完善宪法体系下的参政党民主监督职能：
一是提高对参政党民主监督重要性的认识，在政治体制中更加明确参政党民主监督的职能。不仅要在国家治理的权力结构改革中重视参政党作用的进一步发挥，真正从权力格局、权力关系的角度来促进监督和制约功能的发展。而且还要保障参政党履行民主监督的权利。不论民主监督的意见正确与否，民主党派进行民主监督的权利始终都应予以保障。
二是在政治参与方面扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程度。既要适当扩大民主党派的参政权和司法权。民主党派作为参政党，它接受共产党的领导，而且和共产党一起参与管理国家大事。因此，由民主党派在各级政府和司法机关中担任一定数量的职务是理所当然的。应当更好地坚持举荐民主党派成员担任各级政府及司法机关领导职务的做法。更要扩大参政党的知情范围，扩大参政党对政治生活的参与程度。
三是建立一套行之有效、有章可循、有章必循的民主监督操作办法，通过民主监督具体的制度和程序。不仅立足我国现有政治体制，根据宪法、法律和各参政党章程规定要求，建立可操作性强的民主监督工作程序，使这些程序贯穿于民主监督工作的全过程。而且使沟通、反馈、奖励、评估、保障等机制在民主监督的程序中有所体现。
四是参政党联合发挥民主监督集体性作用方面，把参政党民主监督与社会监督体系中的其他监督相结合，发挥监督的合力作用。参政党的民主监督要与党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督等相联系，发挥综合效应，使柔性监督与刚性监督相融合。还要扩大对参政党民主监督过程和效果的宣传，增强其社会影响力。当然参政党自身也要充分利用自己的党刊和宣传言论阵地，增强监督的效果。
五是从参政党自身建设上下工夫，给参政党民主监督创造一个好的环境和条件，支持参政党民主监督的实施。为此，需要对民主党派的自身建设做出一些制度性的规定。既要加强民主党派的组织建设。其中尤为重要的是，要有计划地积极发展新成员，壮大力量，扩大本组织在本界别的代表性，又要注意新成员的业务能力、政治素养、社会影响和代表性等方面的考察，保证监督队伍的质量。又要在组织内部形成一套上下紧密联系的监督制度。与此同时，各民主党派中央和省委会还应设立民主监督委员会，专门负责本党派民主监督的组织、领导工作，即系统受理党派成员与社会上的举报;受理和审查民主党派内部各级组织及成员的违纪案件;在党派内部进行旨在提高民主监督意识的教育和遵纪守法的教育。还要加强民主党派的思想建设，教育和引导广大参政党成员坚持学习，不断提高政治觉悟和理论素养，使民主党派在长期革命实践中所形成的坚持爱国主义和社会主义、坚持接受中国共产党的领导和坚持自我教育的优良传统能够代代相传。
二、深化参政党民主监督职能的法治内涵
共产党领导下的多党合作和政治协商制度作为我国社会主义政治架构的重要组成部分，理应成为全面推进依法治国的重要力量。中国共产党十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署以及其后制定的《法治政府建设实施纲要( 2015～2020年)》，对于全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大现实意义和深远历史意义。换言之民主党派作为参政党是推动依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要方面，具有不可替代的独特优势和作用。参政党不仅要对民主监督有较深刻的认识，而且在思想作风、理论素养、工作经验等方面也应达到一定的水平。既要勇于监督，又要善于监督。参政党深化民主监督职能必须包含以下两方面法治的内涵：
一是深化民主监督成为法治重要条件和形式的含义。改革开放以来,中国共产党总结了过去的经验和教训,适时地提出和实践着依法治国的政治发展方略。确立宪政是法治的关键，宪政的核心是对权力的限制和对公民权利的保护，法治的内在机理就蕴涵着对权力的约束。因此在政治体制层面必然需要更多地体现政治参与,尤其需要超然于权力之外的民主党派利用自身的优势和特点,发挥民主监督的职能。民主监督作为民主党派参政议政的重要方式,是我国多党合作赖以存在和发展的基本条件和重要体现。立法参与也是民主监督的重要形式，自2008年以来，最高法、最高检分别主持召开各民主党派中央领导或相关人员参加的座谈会共计10多次，听取各民主党派对司法工作的意见建议，起到了很好的效果。各级法院、检察院聘请民主党派成员、无党派人士担任特约人员，成为发挥民主党派民主监督作用的重要措施，更为民主党派以民主监督方式推动依法治国目标的实现创造了条件。充分挖掘参政党在民主立法、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面的政治协商、民主监督和参政议政作用，并积极探寻其有效实现路径，不仅有助于全面推进依法治国战略的有效实施，开辟中国特色民主法治建设道路，推进国家治理体系和治理能力的现代化，而且有助于为其他国家完善治理体系提供借鉴，推进人类政治文明的多样化发展。
二是深化法治为民主监督职能发挥提供保障的作用。法律对民主监督的保障作用主要体现在确立法律的最高权威,并明确监督主体的法律地位、职权,使监督主体具有权威性,从而使他们能够有效运用法律武器,以法律的权威制约监督对象的权力。法治为民主监督职能发挥提供保障的作用具体现在：一是保障监督行为的准确性。民主监督的主要任务和功能之一就是揭露、制止权力运行过程中发生的违法乱纪现象以严肃法纪。因此,监督对象在行使权力过程中有无违法乱纪现象,违法乱纪的性质、程度如何,就是监督主体实施监督的依据和出发点。法律提供了是与非、罪与非罪、合法与非法的辨别标准,提供了对错误性质、程度的评判方法,提供了惩戒、处置的标准。有法可依,依法监督,才能减少监督的随意性、盲目性,才能保证监督的准确性、权威性、有效性。二是保障监督行为的权威性。参政党通过参与各级人大集中组织的专项执法检查活动；参加各级人大常委会或专门委员会,听取审议执法报告,对执法情况进行讨论；通过各级人大组织的视察活动对法律的实施进行经常性监督;以议案的形式对法律的实施进行规范性监督和在检察院、法院和政府行政执法部门、监察部门担当一定领导职务的成员,对宪法和法律实施进行有效的职责监督;等等监督行为本身代表了权威性。
三是保障监督行为按程序化进行。民主监督是现代法治国家的一种经常性行为。而今的问题不是要不要开展监督,而是怎样才能使监督更有效率。要使监督机制的运行富有活力,从而提高监督的效率,固然需要作出多方面的努力,诸如明确划分不同监督机构的职责权限,协调好不同机构之间的关系,形成既有分工又有协作的和谐关系,等等,都是提高监督效率的有效途径。
三、提高参政党民主监督的法治能力
近年来，中共中央对参政党的民主监督越来越重视，参政党的民主监督在政治生活中发挥着越来越重要的作用。法治能力建设是一个与依法治国相伴相随的长期过程，不可能毕其功于一役，也不可能一蹴而就。民主党派在加强自身的思想建设、组织建设和制度建设,提高成员的整体素质的同时，要按照德才兼备原则和干部“四化”方针,抓好培养具有较强政治素质、业务素质和较大社会影响力的民主党派新一代代表人物和后备干部;积极配合组织、统战、司法等相关部门做好联系沟通和服务工作,通过加强教育、铺设台阶、安排工作等培养措施,把符合任职条件的民主党派成员及时选配到政府或司法机关领导岗位,或推荐担任各类特约员等,使更多的具有法治思维的新成员成为能够与中共亲密合作的代表人物，也是发挥民主党派在依法治国中的作用的重要保证。
中国共产党和各民主党派在长期多党合作实践中积累了民主监督的宝贵经验，民主监督的范围在不断扩大，民主监督的形式在不断丰富，民主监督的制度在不断完善，民主监督的成效在不断显现，参政党民主监督早已成为我国政党制度的重要组成部分，已成为发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，是社会主义监督体系的重要组成部分。在法治的视角之下，坚定参政党民主监督必须在中国共产党领导下实行，彰显和扩大民主监督的法律特性，完善宪法体系下的参政党民主监督职能，深化参政党民主监督的政治内涵，提高参政党民主监督的法律能力，必将极大促进我国政党制度的鲜活生命力！参政党要履行好民主监督，应当从以下几个方面不断加强自身民主监督法治能力建设：
一是在民主监督中主动守法。法律就是秩序，有良好的法律才有良好的秩序。参政党在履职过程中要扑下身子，躬身实践，凡是想问题、做决策、办事情，第一原则就是按照宪法法律和法规办事；有明确规定的，遵照规定办，没有明确规定的，按照法治原则办，带头做守法的模范和表率，严格遵守法律法规维护法治秩序。
二是在民主监督中积极学法。参政党在履行民主监督职能时，要认真学习宪法法律和法规，全面深入掌握宪法法律和法规的重点要点，掌握履行职责所必需的法律知识，把学习宪法法律和法规作为有效履行民主监督职能的必修课，全面提高自身的法治素质。
三是在民主监督中加强用法。参政党要利用法治思维与法治方式，主动适应法治发展需要，增强自身使命感和责任感，牢固树立并坚持法治思维理念，提高法治思维水平，加深对法治的认识，为营造良好的法制环境、助力法治中国建设发挥积极作用。中共十八届四中全会对法治观念、法治精神、法治意识、法治思维都提出了明确要求。参政党要努力坚持支持立法、监督执法、支持司法。参政党在履行民主监督职能的实践中，要积极为国家和地方政府出台、修订法律法规、条例规章等建言献策。
四是在民主监督中尊崇尚法。法治理念法治精神是法治的灵魂，涉及法治建设走什么道路、把握什么原则、朝着什么方向前进等基本问题，参政党必须紧紧绷住这根弦，始终坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。在学习掌握宪法法律和党内法规的重点要点之后，自觉树立社会主义法治理念、法治信仰，自觉弘扬社会主义法治精神，将其内化于心、外化于行。
纵观中国法治建设和参政党民主监督制度建设的发展进程，可以发现法治建设的前行有助于参政党民主监督地位的确立以及职能、体系、机制等的健全;而参政党民主监督制度、机制的完善也丰富了法治建设的内容和成果。当前我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，党的十八届四中全会对建设法治政府提出了新的要求。保证参政党对执政的中国共产党有效的民主监督，必将成为新时期完善我国政党政治制度的重要内容和前瞻性课题。
（作者系民建宁波市北仑区基层委员会副主委、浙江海泰律师事务所执行主任。本文获2017年度省委会理论研究优秀课题成果一等奖。本文有删节。）
