新型政党制度视域下推进参政党制度体系建设研究
发布时间：2021-08-13 15:22:50
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作者： 黄继生
习近平总书记指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”各民主党派作为同执政党的中国共产党通力合作的“中国特色社会主义参政党”，是中国新型政党制度的重要主体，全面加强参政党建设是坚持和完善中国新型政党制度的重要条件和内在要求。在加强参政党建设中，制度建设是贯穿全局且影响全方位的重要基石，直接决定参政党在参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商方面的履职效能，深刻影响新型政党制度优越性的有效发挥。鉴于此，在中国新型政党制度视域下，从合适的理论研究视角，通过深化理论与完善实践相结合，探寻加强参政党制度建设的有效途径，具有重要理论价值和指导意义。
一、新制度主义理论内涵及参政党制度建设的意义
从一般意义上讲，制度可被理解为：要求一定范围内成员共同遵守的法律法规或遵循一定程序办事的规范准则等。组织社会学新制度理论提出，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化认知性要素，以及相关的活动与资源。规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的具有强制性的成文规则，强调组织制度会制约和调节组织成员行为，最为突出的特征是具有明确的规则约束、有效的监督激励、严格的奖惩及权力机制；规范性要素主要指引导组织成员认做“正确事”的恰当合理的程序规范、义务和责任等，强调制度存在说明性、评价性和义务性的维度。对于组织或个体来说，它既确定行动目标，也指定追求这些目标的适当方式，对组织或成员具有规约性，使之行为符合角色期待；文化认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架，强调更为深层和基础的认知、共同理解及广泛认可，它会对人们的评价判断和行动产生进一步影响，进而从文化、内在认知和价值认同上实现对组织成员的管理。
制度建设是参政党自身建设的重要组成部分。在参政党组织建设、思想建设、作风建设和制度建设等四方面有机构成中，制度建设是基础性、根本性、长期性和保障性的，具有不可代替的作用，影响和决定着参政党自身建设整体水平和工作成效，其重要意义可以概括为：一是实现目标和纲领。参政党制度建设对其政治方向及行动纲领具有规定性和引领性作用，为了实现阶段性目标和纲领，就需要在实践中不断完善和发展各方面制度建设；二是规范思想作风和组织行为。参政党制度建设对各级组织和个人具有示范导向作用，以制度规范行为，进而不断提高参政党及成员的思想作风建设水平和政治参与能力素质。三是协调管理体制和运行机制。参政党制度建设在不断完善发展过程中，会形成一些相互配套的体制与机制，其对于各种不同的利益关系和组织力量发挥着沟通、协调和整合功能，进而形成发展的合力。
二、参政党制度建设存在的问题：新制度主义理论视角分析
当前，各民主党派紧紧围绕坚持好发展好完善好我国新型政党制度，认真贯彻“四新”“三好”要求，在参政党建设的理论研究和实践探索方面取得了许多宝贵经验和显著成效，但仍然存在一些亟待解决的问题，就制度建设而言，概括起来主要体现在以下几个方面：
一是制度意识较为缺乏，制度文化有待加强。部分参政党成员政党意识薄弱，政党觉悟弱化，政党特色消减，对制度建设政党的紧迫性认识不足。二是制度设计较为零散，制度体系有待完善。参政党制度建设的顶层设计体系化程度不够凸显，部分参政党基层组织内部制度不健全，缺乏相应的工作规范和机制，致使组织活动少甚至停滞，工作开展被动且随意，组织管理松散化。三是制度执行力度不足，制度监管有待增强。参政党的内部监督制度有待健全，存在监管体系不完善，监督网络覆盖不到位，监督“关键少数”有盲区等问题，对不同层级和阶段的制度执行均衡度需要增强。
以上问题既有思想上的也有行为上的，既有表象性特征也有深层性原因，既有局部性个例也有全局性通病。正如新制度主义理论强调，制度的规制性、规范性、文化认知性三个要素共存于组织制度之中，通常情况下是以一种互相交织的模式，共同作用于组织成员的行为。因此，从新制度主义理论视角，进一步对参政党制度建设存在问题展开剖析。
（一）规制性要素分析：强制与约束
规制性要素包括如法律、政策、规章制度等，明确组织成员不得做些什么，以及违背了会受到什么样的惩罚，通过强制性机制来制约、规制、调节行为，体现为明确、外在的各种规制过程，如规制设定、监督和奖惩活动。就参政党制度建设现状而言，目前还缺乏体系化的规制性制度要素，需要强化对规制性制度进行系统科学的顶层设计和安排。从动态运行角度看，规制性制度建设是一个闭环的过程，包括制度的制定、实施、监督、反馈等环节，这就需要设计适当的激励性规则以保证从制度上建立权力的保障和约束机制，尤其在制度执行方面要着力构建有效的监督机制。
（二）规范性要素分析：理性与效率
规范性要素强调，组织及其成员都受到社会的道德观念系统和规范性期待的影响与制约，并通过它们将各种规范内化到参与者的行动中，其赋予组织及其成员不同的角色以及附着于角色之上的不同的权力、责任、行为规范，并能转化为一种外在压力，进而内化为一种角色和身份期待。围绕参政党的规范性制度要素构建来看，参政党各项业务和活动的工作规范还需进一步建立健全和优化完善，还缺乏对组织及成员明确的角色期待，缺少对其行为适切性的道德评价标准，还未充分发挥相应评价指标体系的引导功能，对评价结果和信息使用也不充分，激励手段较为单一，导向作用不够明显。
（三）文化认知性要素分析：理解与认同
文化认知要素强调，外在的文化框架塑造了人们内在的理解过程，它主要经由被认可的认知模板、共同意义框架影响个体行为的偏好或价值认同，进而对组织活动施加影响。与规制性要素和规范性要素建立起来的制度认同相比，建立在文化认知框架基础上的制度理解与认同更为牢固和深入人心。文化认知性制度要素可体现在参政党思想文化建设层面，目前有些参政党的思想建设工作方法还较为单一，过分讲究形式，不注重实效，对所属成员的政党责任意识和理想信念教育不深；对于参政党的自身独特文化和优良传统宣传不够，缺乏推广普及和理解认同，向心力和凝聚力需进一步增强。
三、对策建议
通过对制度基础要素的理论剖析可知，一个稳定有效制度系统的运行，则需要制度基础要素间相互作用，而非仅靠单个基础要素发挥作用。因此，针对当前参政党制度建设存在的问题，提出以下对策建议：
（一）法令规制层面：完善规制性制度要素法规体系
参政党制度建设中应遵循合法性原则，组织制度必须以有关法令规章为依据。首先，要根据国家层面的法律规章来设计相关制度，我国宪法明确指出：“任何组织、政党和个人的活动，都必须在宪法规定的范围内进行。”《中国共产党统一战线工作条例》将民主党派基本职能阐述为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”。参政党制度建设，应符合我国宪法、法律、中央权威性文件和政协章程的有关精神和规定，并予以体现和落实，尤其在设计、制定和完善各项具体制度时要与相关规定衔接统一，确保制度建设的合法性。其次，民主党派章程是党派本身存在与发展的基础，体现了党派的性质和地位，是开展工作、制定制度的依据和指导。参政党制度建设必须坚持以党派章程为依据，在顺应新形势、执行新任务、履行新职责中，不断增强以章程为核心的制度建设，努力把章程的各项规定和要求真正落到实处，保证制度建设的方向性。再次，需要强化党派内部监督，着力建立健全内部监督制度体系。根据党派章程及内部监督条例，结合地区实际，进一步制定完善相关监督细则，以及具体的可操作的措施和办法。同时，要在民主党派内部认真贯彻落实《监察法》的施行，做到监察不枉不纵、不偏不漏，实现监督全覆盖。
（二）行为规范层面：发挥规范性制度要素引导作用
规范性制度一般以经验法则、标准操作程序、岗位职责、部门职责等形式出现，通过制度建设形成科学合理的现代组织管理规章，规范组织及成员角色行为。因此，在推进参政党制度建设过程中要注重制度建设的可操作性，要根据实际情况，搞好调查研究，制定和完善党派的各项具体工作规范，明确各项工作的目标、要求、程序、方法等各个环节以及好的经验做法，使之紧密联系实际、具体指导实践。要注重制度建设的全面覆盖，既要有领导班子议事决策、报告事项、民主生活等制度，也要有内部运转的组织生活、队伍建设、人财物管理等制度，更要不断完善和发展参政议政、民主监督、政治协商等制度机制，确保涵盖参政党制度建设方方面面。同时，也要注重建立完善评价激励机制，包括奖惩机制、考评机制和创先争优机制等，充分调动广大成员干事创业的积极性。总之，通过制度建设形成规范有效的自身建设和履行职能的工作机制，从而实现党派工作的规范化、运转的有序化、办事的高效化。
（三）思想理念层面：增强文化认知制度要素凝聚效能
制度与文化联系紧密，文化是影响社会制度和人们社会行为方式较深层面的精神力量，文化认知性制度指的是组织内部共享的价值观、信仰和认知框架等要素，常常以组织文化、思想认知、沟通风格等形式给予组织成员模式化的思维、感想及反应，进而指引他们制定决策和开展行动。因此，在参政党的文化认知性制度建设方面，建议进一步加强思想政治教育，不断激发各民主党派特色文化的凝聚作用，通过强化教育引导、实践养成、制度保障，形成长效机制。一方面，持续加强党派的思想政治建设，不断巩固思想政治基础。要着力强化参政党意识，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不忘合作初心，继续携手前进，共同为中国共产党领导的多党合作事业唱响主旋律和凝聚正能量。另一方面，要持续强化党派组织文化建设，增强组织文化的凝心聚力作用。通过深入学习民主党派的章程及历史，教育广大成员深刻领会党派先贤的政治主张和理想信念，牢记民族大义，高举文化旗帜，秉承优良传统，强化责任担当，弘扬时代精神，践行共同价值理念，以此实现文化的认同和融合，焕发出一种巨大的凝聚力。
（作者系民建杭州临平三支部委员、杭州余杭经济技术开发区产业发展局投资管理服务科副科长。本文获2020年度民建中央理论研究课题优秀成果二等奖，省委会理论研究优秀结项成果一等奖，有删节。）
一、新制度主义理论内涵及参政党制度建设的意义
从一般意义上讲，制度可被理解为：要求一定范围内成员共同遵守的法律法规或遵循一定程序办事的规范准则等。组织社会学新制度理论提出，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化认知性要素，以及相关的活动与资源。规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的具有强制性的成文规则，强调组织制度会制约和调节组织成员行为，最为突出的特征是具有明确的规则约束、有效的监督激励、严格的奖惩及权力机制；规范性要素主要指引导组织成员认做“正确事”的恰当合理的程序规范、义务和责任等，强调制度存在说明性、评价性和义务性的维度。对于组织或个体来说，它既确定行动目标，也指定追求这些目标的适当方式，对组织或成员具有规约性，使之行为符合角色期待；文化认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架，强调更为深层和基础的认知、共同理解及广泛认可，它会对人们的评价判断和行动产生进一步影响，进而从文化、内在认知和价值认同上实现对组织成员的管理。
制度建设是参政党自身建设的重要组成部分。在参政党组织建设、思想建设、作风建设和制度建设等四方面有机构成中，制度建设是基础性、根本性、长期性和保障性的，具有不可代替的作用，影响和决定着参政党自身建设整体水平和工作成效，其重要意义可以概括为：一是实现目标和纲领。参政党制度建设对其政治方向及行动纲领具有规定性和引领性作用，为了实现阶段性目标和纲领，就需要在实践中不断完善和发展各方面制度建设；二是规范思想作风和组织行为。参政党制度建设对各级组织和个人具有示范导向作用，以制度规范行为，进而不断提高参政党及成员的思想作风建设水平和政治参与能力素质。三是协调管理体制和运行机制。参政党制度建设在不断完善发展过程中，会形成一些相互配套的体制与机制，其对于各种不同的利益关系和组织力量发挥着沟通、协调和整合功能，进而形成发展的合力。
二、参政党制度建设存在的问题：新制度主义理论视角分析
当前，各民主党派紧紧围绕坚持好发展好完善好我国新型政党制度，认真贯彻“四新”“三好”要求，在参政党建设的理论研究和实践探索方面取得了许多宝贵经验和显著成效，但仍然存在一些亟待解决的问题，就制度建设而言，概括起来主要体现在以下几个方面：
一是制度意识较为缺乏，制度文化有待加强。部分参政党成员政党意识薄弱，政党觉悟弱化，政党特色消减，对制度建设政党的紧迫性认识不足。二是制度设计较为零散，制度体系有待完善。参政党制度建设的顶层设计体系化程度不够凸显，部分参政党基层组织内部制度不健全，缺乏相应的工作规范和机制，致使组织活动少甚至停滞，工作开展被动且随意，组织管理松散化。三是制度执行力度不足，制度监管有待增强。参政党的内部监督制度有待健全，存在监管体系不完善，监督网络覆盖不到位，监督“关键少数”有盲区等问题，对不同层级和阶段的制度执行均衡度需要增强。
以上问题既有思想上的也有行为上的，既有表象性特征也有深层性原因，既有局部性个例也有全局性通病。正如新制度主义理论强调，制度的规制性、规范性、文化认知性三个要素共存于组织制度之中，通常情况下是以一种互相交织的模式，共同作用于组织成员的行为。因此，从新制度主义理论视角，进一步对参政党制度建设存在问题展开剖析。
（一）规制性要素分析：强制与约束
规制性要素包括如法律、政策、规章制度等，明确组织成员不得做些什么，以及违背了会受到什么样的惩罚，通过强制性机制来制约、规制、调节行为，体现为明确、外在的各种规制过程，如规制设定、监督和奖惩活动。就参政党制度建设现状而言，目前还缺乏体系化的规制性制度要素，需要强化对规制性制度进行系统科学的顶层设计和安排。从动态运行角度看，规制性制度建设是一个闭环的过程，包括制度的制定、实施、监督、反馈等环节，这就需要设计适当的激励性规则以保证从制度上建立权力的保障和约束机制，尤其在制度执行方面要着力构建有效的监督机制。
（二）规范性要素分析：理性与效率
规范性要素强调，组织及其成员都受到社会的道德观念系统和规范性期待的影响与制约，并通过它们将各种规范内化到参与者的行动中，其赋予组织及其成员不同的角色以及附着于角色之上的不同的权力、责任、行为规范，并能转化为一种外在压力，进而内化为一种角色和身份期待。围绕参政党的规范性制度要素构建来看，参政党各项业务和活动的工作规范还需进一步建立健全和优化完善，还缺乏对组织及成员明确的角色期待，缺少对其行为适切性的道德评价标准，还未充分发挥相应评价指标体系的引导功能，对评价结果和信息使用也不充分，激励手段较为单一，导向作用不够明显。
（三）文化认知性要素分析：理解与认同
文化认知要素强调，外在的文化框架塑造了人们内在的理解过程，它主要经由被认可的认知模板、共同意义框架影响个体行为的偏好或价值认同，进而对组织活动施加影响。与规制性要素和规范性要素建立起来的制度认同相比，建立在文化认知框架基础上的制度理解与认同更为牢固和深入人心。文化认知性制度要素可体现在参政党思想文化建设层面，目前有些参政党的思想建设工作方法还较为单一，过分讲究形式，不注重实效，对所属成员的政党责任意识和理想信念教育不深；对于参政党的自身独特文化和优良传统宣传不够，缺乏推广普及和理解认同，向心力和凝聚力需进一步增强。
三、对策建议
通过对制度基础要素的理论剖析可知，一个稳定有效制度系统的运行，则需要制度基础要素间相互作用，而非仅靠单个基础要素发挥作用。因此，针对当前参政党制度建设存在的问题，提出以下对策建议：
（一）法令规制层面：完善规制性制度要素法规体系
参政党制度建设中应遵循合法性原则，组织制度必须以有关法令规章为依据。首先，要根据国家层面的法律规章来设计相关制度，我国宪法明确指出：“任何组织、政党和个人的活动，都必须在宪法规定的范围内进行。”《中国共产党统一战线工作条例》将民主党派基本职能阐述为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商”。参政党制度建设，应符合我国宪法、法律、中央权威性文件和政协章程的有关精神和规定，并予以体现和落实，尤其在设计、制定和完善各项具体制度时要与相关规定衔接统一，确保制度建设的合法性。其次，民主党派章程是党派本身存在与发展的基础，体现了党派的性质和地位，是开展工作、制定制度的依据和指导。参政党制度建设必须坚持以党派章程为依据，在顺应新形势、执行新任务、履行新职责中，不断增强以章程为核心的制度建设，努力把章程的各项规定和要求真正落到实处，保证制度建设的方向性。再次，需要强化党派内部监督，着力建立健全内部监督制度体系。根据党派章程及内部监督条例，结合地区实际，进一步制定完善相关监督细则，以及具体的可操作的措施和办法。同时，要在民主党派内部认真贯彻落实《监察法》的施行，做到监察不枉不纵、不偏不漏，实现监督全覆盖。
（二）行为规范层面：发挥规范性制度要素引导作用
规范性制度一般以经验法则、标准操作程序、岗位职责、部门职责等形式出现，通过制度建设形成科学合理的现代组织管理规章，规范组织及成员角色行为。因此，在推进参政党制度建设过程中要注重制度建设的可操作性，要根据实际情况，搞好调查研究，制定和完善党派的各项具体工作规范，明确各项工作的目标、要求、程序、方法等各个环节以及好的经验做法，使之紧密联系实际、具体指导实践。要注重制度建设的全面覆盖，既要有领导班子议事决策、报告事项、民主生活等制度，也要有内部运转的组织生活、队伍建设、人财物管理等制度，更要不断完善和发展参政议政、民主监督、政治协商等制度机制，确保涵盖参政党制度建设方方面面。同时，也要注重建立完善评价激励机制，包括奖惩机制、考评机制和创先争优机制等，充分调动广大成员干事创业的积极性。总之，通过制度建设形成规范有效的自身建设和履行职能的工作机制，从而实现党派工作的规范化、运转的有序化、办事的高效化。
（三）思想理念层面：增强文化认知制度要素凝聚效能
制度与文化联系紧密，文化是影响社会制度和人们社会行为方式较深层面的精神力量，文化认知性制度指的是组织内部共享的价值观、信仰和认知框架等要素，常常以组织文化、思想认知、沟通风格等形式给予组织成员模式化的思维、感想及反应，进而指引他们制定决策和开展行动。因此，在参政党的文化认知性制度建设方面，建议进一步加强思想政治教育，不断激发各民主党派特色文化的凝聚作用，通过强化教育引导、实践养成、制度保障，形成长效机制。一方面，持续加强党派的思想政治建设，不断巩固思想政治基础。要着力强化参政党意识，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不忘合作初心，继续携手前进，共同为中国共产党领导的多党合作事业唱响主旋律和凝聚正能量。另一方面，要持续强化党派组织文化建设，增强组织文化的凝心聚力作用。通过深入学习民主党派的章程及历史，教育广大成员深刻领会党派先贤的政治主张和理想信念，牢记民族大义，高举文化旗帜，秉承优良传统，强化责任担当，弘扬时代精神，践行共同价值理念，以此实现文化的认同和融合，焕发出一种巨大的凝聚力。
（作者系民建杭州临平三支部委员、杭州余杭经济技术开发区产业发展局投资管理服务科副科长。本文获2020年度民建中央理论研究课题优秀成果二等奖，省委会理论研究优秀结项成果一等奖，有删节。）
