人民政协与协商民主的关联性研究
发布时间：2011-11-29 11:31:02
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作者： 张明华 俞立平
人民政协是中国共产党把马列主义统战理论与中国革命和建设具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界爱国人士长期团结奋斗的成果。人民政协理论是我们需要深入研究的当代中国政治理论，在开展人民政协理论研究过程中，人民政协如何发挥协商民主的作用是一个值得深入探讨的课题。探讨人民政协如何发挥协商民主的作用，离不开对人民政协与协商民主的关联度研究。
协商民主的实质是实现公民有序的政治参与。人民政协在协商民主中具有独特的地位和优势，能够在协商民主中发挥重大而独特的作用，人民政协应该成为协商民主的主渠道和主要形式。让党派社团的政协委员和各界别政协委员、特邀人士成为协商民主的主体，处理好党派与界别之间的关系，让人民政协内部这两个方面在协商民主中形成互补互动关系，总结人民政协在政治协商、参政议政、民主监督中的成功经验，是推动人民政协成为协商民主主渠道和主要形式的途径。
一、协商民主的内涵及意义（略）
二、人民政协与协商民主的关联性
（一）人民政协与协商民主的目标本质上是相通
1.主权价值理念相通
按照“一切权力属于人民”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的宪法规定，我国的民主“是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主。”在主权属于人民的理念指导下，人民政协广泛地吸收社会各党派、各团体、各民族、各界别参与政治协商，为他们提供体制性的利益与价值表达机会和场所，实现人民主权的价值理念。这与协商民主中人民主权的价值理念是相通的。
2.辩论说理手段相通
协商民主的基本手段是公开、平等的辩论、说理，而非强制、独断和阴谋。这在人民政协同样适用。在人民政协的政治协商体制设计中，主张参与各方在宪法和法律范围内平等地表达各自对公共事务的意见和主张，对自我利益或价值进行理性辩护。而且，人民政协协商的是社会主义内部矛盾，是非对抗性的矛盾，这就决定了政治协商的方法必然是“百花齐放，百家争鸣”，“通过辩论的方法，说理的方法，来克服各种错误思想”，达成共识。
3.增进共识目标相通
协商民主的价值诉求在于化解分歧、消除误会、达成共识。作为组织上具有最广泛代表性和政治上具有最大包容性的人民政协，其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，使其拥有了及时发现社会矛盾，消融多元冲突，协调平衡利益，实现共生并存的基础条件和程序化机制。
4.妥协包容原则相通
妥协包容是协商民主的基本原则，也是达成共识的必要条件。个人也好，组织也好，其认知理性都会受到各种因素的影响，差异的存在是必然的现象。作为中国最大的、制度化的协商机构，人民政协广泛的协商主体也决定了它本身必然蕴涵多样的利益主张和价值观念。为了达成共识，为了共同的目标和利益，妥协包容就成为各协商主体在协商过程中对协商原则和方法的必然选择。
（二）人民政协是适合我国国情的协商民主安排
从国情来看，人民政协不仅与国情紧密联系，而且是协商民主的产物。人民政协的协商民主不仅与传统的和合文化相契合，而且凝聚着中国共产党长期革命和建设的政治经验和智慧。1946年旧政治协商会议虽被国民党破坏了，但政治协商却在中国民主力量中留下了深刻印象。因此，1948年中共中央发布“五一口号”立即得到各民主党派和各界人士的响应。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着协商民主这种新型民主形式的实现。1954年9月，我国第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，毛泽东明确指出“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”，从而确立了人民政协在协商民主中的重要地位。改革开放后，邓小平也指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”江泽民进一步明确：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。党的十六大以来，胡锦涛进一步指出：“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明。”半个多世纪的实践证明，人民政协是协商民主的产物，也是我国实行协商民主的重要形式。
（三）人民政协制度设计蕴涵着协商民主的要求
从制度设计来看，人民政协不仅蕴涵着协商主体的平等性、广泛性，协商过程的规范性，协商结果的合法性等基本要求，而且丰富和发展着协商民主。人民政协通过界别广泛联系社会各方面群众，坚持平等协商，求同存异，并从制度上保证委员的发言权，保证各界别在政协享有充分的民主权利。人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大职能体现着协商民主，在宪法范围内，在章程指导下，协商主体完全平等、独立自主、公开透明地严格按规范化、制度化的协商程序进行充分讨论、磋商后形成结果，既是协商主体的共识，也体现了协商结果的合法性。
（四）人民政协的实践具有强大的协商民主优势
人民政协作为有组织地反映不同阶层、不同群体意愿和诉求的重要渠道，可以最大限度地实现最广泛的、有序的政治参与，巩固人民当家作主的政治地位，破解选举民主的困境、弥补人大选举民主的缺陷。人民政协的利益整合作用，使社会利益的差异性得到较好的分配和协调，可以最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，协调关系、化解矛盾，保持社会的安定有序。人民政协作为爱国统一战线组织，可以最大限度地凝聚各方智慧，汇集各方力量，提高决策的科学性，增强决策的公正性，避免出现大的决策失误，节约时间、人力和财力提高进行公共管理的能力。人民政协引导公民参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，从而提高了政治参与的质量，增强了政治参与的效果。
（五）协商民主是人民政协的显著特点
协商民主作为我国多党合作的实现方式和运行机制，不仅表现在各民主党派对国家事务的看法以及各政党之间关系的处理要进行政治协商，而且表现为在我国还有一个专门实施多党合作和政治协商的机关———人民政协。正因为有了这样一个构成国家政治体制重要组成部分的协商机关，才使我国多党合作和政治协商有了经常性实现的组织保证，使政治协商上升到国家政治制度层面，成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。
人民政协是我国政治生活中实行协商民主的最主要渠道之一，当前中国协商民主主要体现在政治协商、民主监督、参政议政中。共产党作为执政党坚持重大问题在决策前和决策中进行协商，通过人民政协这个平台，能及时地将社会各界的利益和要求提供给执政党作为决策的参考。协商民主作为中国民主政治的基本制度设计，是政治生活有序有效运作的重要民主形式。
（六）人民政协的协商民主与中国特色社会主义制度相适应
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力的机关。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织形式。人大的选举民主和人民政协的协商民主作为与我国根本政治制度和基本政治制度相联系的国家民主形式，在体现人民民主这一点上，二者相辅相承、互为补充，极富中国特色：第一，人大的选举民主和人民政协的协商民主相结合体现了代议民主与协商民主有机统一的民主政治形式；第二，人大的选举民主和人民政协的协商民相结合形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制；第三，人大的选举民主和人民政协的协商民主相结合体现了主权在民与精英参政内在统一的运作模式；第四，人大的选举民主和人民政协的协商民相结合呈现了刚性民主与柔性民主刚柔相济的互补统一。
（七）人民政协的协商民主具有强大的政治功能
第一是最大限度地实现有序的政治参与，实现和巩固人民当家作主的政治地位。人民政协的协商民主形式因其具有广泛性、包容性、权威性、规范性等特点，就能够确保人民在民主决策科学决策过程中实现当家作主的政治地位。
第二是最大限度地协调关系、化解矛盾，保持社会的安定有序。人民政协通过各界别的联系把社会上各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出、关系的协调、矛盾的化解，纳入到体制内的、民主与法制的轨道中来，使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事，最大限度地增进相互了解。
第三是最大限度地凝聚各方智慧，汇集各方力量，结成最广泛的爱国统一战线。通过人民政协，可以促进中共同各民主党派和无党派人士的团结更加巩固，各民族的关系更加和谐，宗教与社会主义社会更加适应，社会各阶层关系更加协调，大陆同胞和港澳同胞、海外侨胞的联系更加密切，从而实现政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的团结和谐。
三、进一步完善人民政协协商民主的对策
（一）进一步扩大协商的对象范围。应增加政协的界别设置，使社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商能最大限度的包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求。
（二）努力保证协商的平等性。要保证民主党派在宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，也要保证各阶层、各利益群体在政协中进行协商的平等地位，才能保证协商民主有效地进行。
（三）解决协商的信息对称。充分扩大民主党派和其它协商对象的知情渠道、范围、广度和深度，一定要在协商之前给民主党派和协商对象充分的时间准备，了解相关信息，才能保证协商的有效性。
（四）规范政协协商的内容。目前，协商的有关议题主要是经济、社会、文化、教育的问题居多，而政治性的议题，如重大的人事任免、立法、重大的改革措施、利益的调整等内容偏少，即使有这方面内容也多是通报情况而不是进行“协商”。因此，应加强政治内容方面的协商，并将政治协商的政治议题规范化、制度化、程序化。
（五）落实协商的结果。建立协商的反馈机制，对不同意见和要求的处理，无论是否接受或不接受都应给予明确回复，对于不能吸纳的意见应说明理由，对协商不能达成一致的不能进入决策程序。以避免民主协商流于形式。
（六）推进人民政协制度的法制化建设。人民政协制度应纳入具体的法律规范体系，使始终代表最广大人民根本利益的执政党和具有广泛代表性的参政党的共同意志上升为国家意志，变成为全社会、全国人民都必须遵守的行为准则，把人民政协、政协委员以及民主党派及其成员进行政治协商、民主监督和参政议政的范围、原则、方式、程序、保障措施等，用法律形式加以规定。
（作者张明华系省委会副主委、宁波市政协副主席、市委会主委；俞立平系民建会员、宁波大学商学院教授）
协商民主的实质是实现公民有序的政治参与。人民政协在协商民主中具有独特的地位和优势，能够在协商民主中发挥重大而独特的作用，人民政协应该成为协商民主的主渠道和主要形式。让党派社团的政协委员和各界别政协委员、特邀人士成为协商民主的主体，处理好党派与界别之间的关系，让人民政协内部这两个方面在协商民主中形成互补互动关系，总结人民政协在政治协商、参政议政、民主监督中的成功经验，是推动人民政协成为协商民主主渠道和主要形式的途径。
一、协商民主的内涵及意义（略）
二、人民政协与协商民主的关联性
（一）人民政协与协商民主的目标本质上是相通
1.主权价值理念相通
按照“一切权力属于人民”、“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的宪法规定，我国的民主“是工人、农民、知识分子和其他劳动者所共同享受的民主，是历史上最广泛的民主。”在主权属于人民的理念指导下，人民政协广泛地吸收社会各党派、各团体、各民族、各界别参与政治协商，为他们提供体制性的利益与价值表达机会和场所，实现人民主权的价值理念。这与协商民主中人民主权的价值理念是相通的。
2.辩论说理手段相通
协商民主的基本手段是公开、平等的辩论、说理，而非强制、独断和阴谋。这在人民政协同样适用。在人民政协的政治协商体制设计中，主张参与各方在宪法和法律范围内平等地表达各自对公共事务的意见和主张，对自我利益或价值进行理性辩护。而且，人民政协协商的是社会主义内部矛盾，是非对抗性的矛盾，这就决定了政治协商的方法必然是“百花齐放，百家争鸣”，“通过辩论的方法，说理的方法，来克服各种错误思想”，达成共识。
3.增进共识目标相通
协商民主的价值诉求在于化解分歧、消除误会、达成共识。作为组织上具有最广泛代表性和政治上具有最大包容性的人民政协，其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，使其拥有了及时发现社会矛盾，消融多元冲突，协调平衡利益，实现共生并存的基础条件和程序化机制。
4.妥协包容原则相通
妥协包容是协商民主的基本原则，也是达成共识的必要条件。个人也好，组织也好，其认知理性都会受到各种因素的影响，差异的存在是必然的现象。作为中国最大的、制度化的协商机构，人民政协广泛的协商主体也决定了它本身必然蕴涵多样的利益主张和价值观念。为了达成共识，为了共同的目标和利益，妥协包容就成为各协商主体在协商过程中对协商原则和方法的必然选择。
（二）人民政协是适合我国国情的协商民主安排
从国情来看，人民政协不仅与国情紧密联系，而且是协商民主的产物。人民政协的协商民主不仅与传统的和合文化相契合，而且凝聚着中国共产党长期革命和建设的政治经验和智慧。1946年旧政治协商会议虽被国民党破坏了，但政治协商却在中国民主力量中留下了深刻印象。因此，1948年中共中央发布“五一口号”立即得到各民主党派和各界人士的响应。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着协商民主这种新型民主形式的实现。1954年9月，我国第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，毛泽东明确指出“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商”，从而确立了人民政协在协商民主中的重要地位。改革开放后，邓小平也指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”江泽民进一步明确：“人民通过选举、投票行使权力与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。党的十六大以来，胡锦涛进一步指出：“必须充分运用人民政协这一我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不断发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明。”半个多世纪的实践证明，人民政协是协商民主的产物，也是我国实行协商民主的重要形式。
（三）人民政协制度设计蕴涵着协商民主的要求
从制度设计来看，人民政协不仅蕴涵着协商主体的平等性、广泛性，协商过程的规范性，协商结果的合法性等基本要求，而且丰富和发展着协商民主。人民政协通过界别广泛联系社会各方面群众，坚持平等协商，求同存异，并从制度上保证委员的发言权，保证各界别在政协享有充分的民主权利。人民政协政治协商、民主监督和参政议政三大职能体现着协商民主，在宪法范围内，在章程指导下，协商主体完全平等、独立自主、公开透明地严格按规范化、制度化的协商程序进行充分讨论、磋商后形成结果，既是协商主体的共识，也体现了协商结果的合法性。
（四）人民政协的实践具有强大的协商民主优势
人民政协作为有组织地反映不同阶层、不同群体意愿和诉求的重要渠道，可以最大限度地实现最广泛的、有序的政治参与，巩固人民当家作主的政治地位，破解选举民主的困境、弥补人大选举民主的缺陷。人民政协的利益整合作用，使社会利益的差异性得到较好的分配和协调，可以最大程度地包容和吸纳各种利益诉求，协调关系、化解矛盾，保持社会的安定有序。人民政协作为爱国统一战线组织，可以最大限度地凝聚各方智慧，汇集各方力量，提高决策的科学性，增强决策的公正性，避免出现大的决策失误，节约时间、人力和财力提高进行公共管理的能力。人民政协引导公民参与政治事务，为公民提供了一种制度化、组织化的政治参与途径，从而提高了政治参与的质量，增强了政治参与的效果。
（五）协商民主是人民政协的显著特点
协商民主作为我国多党合作的实现方式和运行机制，不仅表现在各民主党派对国家事务的看法以及各政党之间关系的处理要进行政治协商，而且表现为在我国还有一个专门实施多党合作和政治协商的机关———人民政协。正因为有了这样一个构成国家政治体制重要组成部分的协商机关，才使我国多党合作和政治协商有了经常性实现的组织保证，使政治协商上升到国家政治制度层面，成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。
人民政协是我国政治生活中实行协商民主的最主要渠道之一，当前中国协商民主主要体现在政治协商、民主监督、参政议政中。共产党作为执政党坚持重大问题在决策前和决策中进行协商，通过人民政协这个平台，能及时地将社会各界的利益和要求提供给执政党作为决策的参考。协商民主作为中国民主政治的基本制度设计，是政治生活有序有效运作的重要民主形式。
（六）人民政协的协商民主与中国特色社会主义制度相适应
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力的机关。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织形式。人大的选举民主和人民政协的协商民主作为与我国根本政治制度和基本政治制度相联系的国家民主形式，在体现人民民主这一点上，二者相辅相承、互为补充，极富中国特色：第一，人大的选举民主和人民政协的协商民主相结合体现了代议民主与协商民主有机统一的民主政治形式；第二，人大的选举民主和人民政协的协商民相结合形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制；第三，人大的选举民主和人民政协的协商民主相结合体现了主权在民与精英参政内在统一的运作模式；第四，人大的选举民主和人民政协的协商民相结合呈现了刚性民主与柔性民主刚柔相济的互补统一。
（七）人民政协的协商民主具有强大的政治功能
第一是最大限度地实现有序的政治参与，实现和巩固人民当家作主的政治地位。人民政协的协商民主形式因其具有广泛性、包容性、权威性、规范性等特点，就能够确保人民在民主决策科学决策过程中实现当家作主的政治地位。
第二是最大限度地协调关系、化解矛盾，保持社会的安定有序。人民政协通过各界别的联系把社会上各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出、关系的协调、矛盾的化解，纳入到体制内的、民主与法制的轨道中来，使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国事，最大限度地增进相互了解。
第三是最大限度地凝聚各方智慧，汇集各方力量，结成最广泛的爱国统一战线。通过人民政协，可以促进中共同各民主党派和无党派人士的团结更加巩固，各民族的关系更加和谐，宗教与社会主义社会更加适应，社会各阶层关系更加协调，大陆同胞和港澳同胞、海外侨胞的联系更加密切，从而实现政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的团结和谐。
三、进一步完善人民政协协商民主的对策
（一）进一步扩大协商的对象范围。应增加政协的界别设置，使社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商能最大限度的包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求。
（二）努力保证协商的平等性。要保证民主党派在宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，也要保证各阶层、各利益群体在政协中进行协商的平等地位，才能保证协商民主有效地进行。
（三）解决协商的信息对称。充分扩大民主党派和其它协商对象的知情渠道、范围、广度和深度，一定要在协商之前给民主党派和协商对象充分的时间准备，了解相关信息，才能保证协商的有效性。
（四）规范政协协商的内容。目前，协商的有关议题主要是经济、社会、文化、教育的问题居多，而政治性的议题，如重大的人事任免、立法、重大的改革措施、利益的调整等内容偏少，即使有这方面内容也多是通报情况而不是进行“协商”。因此，应加强政治内容方面的协商，并将政治协商的政治议题规范化、制度化、程序化。
（五）落实协商的结果。建立协商的反馈机制，对不同意见和要求的处理，无论是否接受或不接受都应给予明确回复，对于不能吸纳的意见应说明理由，对协商不能达成一致的不能进入决策程序。以避免民主协商流于形式。
（六）推进人民政协制度的法制化建设。人民政协制度应纳入具体的法律规范体系，使始终代表最广大人民根本利益的执政党和具有广泛代表性的参政党的共同意志上升为国家意志，变成为全社会、全国人民都必须遵守的行为准则，把人民政协、政协委员以及民主党派及其成员进行政治协商、民主监督和参政议政的范围、原则、方式、程序、保障措施等，用法律形式加以规定。
（作者张明华系省委会副主委、宁波市政协副主席、市委会主委；俞立平系民建会员、宁波大学商学院教授）
